Congreso decide suspender a Saúl Cruz pero Procuraduría tendrá la última palabra

La Oficina de Control Interno del Senado de la República avanzó en las últimos días con la investigación del caso del subsecretario Saúl Cruz y el incidente que involucró a un equipo periodístico de Noticias Uno.

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El resultado de esta investigación resultó en un extenso informe que concluía con la necesidad de suspender a Cruz por un término de tres meses, por la posibilidad de que interfiriera con el proceso interno de la Corporación.

Esta decisión iba a ser notificada el día que el subsecretario terminara sus vacaciones; sin embargo, esta posibilidad se frustró porque la Procuraduría, en virtud del poder preferente del control disciplinario, asumió el expediente y será el órgano que tendrá que determinar las eventuales sanciones derivadas de este escándalo.

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A las 11 de la mañana, el presidente del Senado, Mauricio Lizcano, le hará un llamado a la Procuraduría para que, teniendo en cuenta la investigación interna adelantada por la Corporación proceda con la suspensión del funcionario en el menor término posible.

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El siguiente es el texto de la decisión:

Bogotá, D.C., 8 de junio de 2017

AUTO
                   
POR MEDIO DE CUAL SE ORDENA SUSPENSION PROVISIONAL

LA JEFE DE LA DIVISIÓN JURÍDICA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA- GRUPO CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO, EN USO DE LAS FACULTADES LEGALES  Y CONSTITUCIONALES Y EN ESPECIAL LAS QUE LE CONFIERE LA RESOLUCIÓN Nº1329 DE FECHA DICIEMBRE 16 DE 2003 EMANADA DE LA DIRECCIÓN GENERAL ADMINISTRATIVA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA, y CONFORME A:

IDENTIFICACIÓN DEL EXPEDIENTE

EXPEDIENTE
No. 918
ENTIDAD
SENADO DE LA REPÚBLICA
INVESTIGADO
SAUL CRUZ BONILLA
CARGO
SUBSECRETARIO DEL SENADO DE LA REPUBLICA
INFORMANTE
DE OFICIO
ASUNTO
AUTO POR MEDIO DEL CUAL SE ORDENA LA SUSPENSION PROVISIONAL DE UN INVESTIGADO
NORMATIVIDAD
ARTICULO 157 LEY 734 DE 2002

Es materia de investigación la falta disciplinaria relacionada con realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como falta sancionable a título dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo, de la que aparece como presunto autor el señor SAUL CRUZ BONILLA, identificado con C. C. N , en condición de subsecretario general del Senado.

I. CONSIDERACIONES

Los medios probatorios recaudados hasta el momento, la modalidad y circunstancias en que se cometió la falta y los motivos determinantes del comportamiento, son presupuestos que nos permiten calificar la falta disciplinaria como grave pues al parecer la conducta desplegada por el disciplinado al incumplir una prohibición en su funciones hace que la falta se califique como tal de conformidad con lo establecido en el artículo 35 numeral 23 de la ley 734 de 2002, además, a criterio del despacho se debe tomar como medida preventiva la de suspensión provisional del cargo.

PRUEBAS

Obran como pruebas que soportan la medida cautelar de suspensión provisional las siguientes:

1. Copia de la emisión de noticias UNO del 4 de junio de 2017, tomada de la página web del noticiero.

2. Copia del artículo de revista Semana, publicación virtual del 5 de junio de 2017 titulado “La agresión de un periodista de Noticias Uno que nunca sucedió”, tomado de la revista digital.

3. Copia del artículo de el periódico El Tiempo, publicación virtual del 5 de junio de 2017 titulado “El poder de Saúl Cruz, el funcionario que fingió agresión de la prensa”, tomado de la publicación virtual.

4. Copia de la hoja de vida del funcionario.

5. Copia de la Resolusión de posesión como Subsecretario General del Senado.

6. Copia de las grabaciones de seguridad del Senado de la República de Plenaria y del exterior del capitolio del 1 de junio de 2017.

Establece el artículo 157 de la ley 734 de 2.002:

“Suspensión provisional. Trámite. Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.  ....” (Negritas fuera de texto).

Esta dependencia, tuvo conocimiento de un presunto hecho con alcance disciplinario protagonizado por el subsecretario General del Senado de la República, a través de medio televisivo NOTICIAS UNO, en su emisión del 4 de junio de 2017, en donde se señala que el Señor SAUL CRUZ BONILLA, el pasado jueves primero (1 ) de junio presentó una denuncia pública en contra de los periodistas y especialmente el camarógrafo que cubría la sesión del Congreso de la República,  en donde se elegiría un nuevo Magistrado para cubrir la vacante en la Corte Constitucional.

Pues bien, lo actuado a la fecha ha permitido constatar la ocurrencia de algunos hechos que hasta el actual estadio procesal emergen como disciplinariamente relevantes, en cabeza del señor  SAUL CRUZ BONILLA, la falta contenida en el artículo 35 de la ley 734 de 2002, en su numeral 23 indica:

“... Proferir en acto oficial o en público expresiones injuriosas o calumniosas contra cualquier servidor público o las personas que intervienen en los mismos…”

La naturaleza preventiva de la decisión es indiscutible y de ahí la importancia que le asignó el legislador para facilitar y garantizar el éxito de la investigación, que se vería afectada por la injerencia del implicado durante el desarrollo de la misma.

Se trata entonces  de que la medida resulte procedente en tanto se configuren los presupuestos que la hacen viable de conformidad con la norma que la consagra y que para nuestro caso es el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, cuyo texto es como sigue:

“…ARTÍCULO 157. SUSPENSIÓN PROVISIONAL. TRÁMITE. Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere…”

“…El término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia…”

“…El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario competente y debe ser consultado sin perjuicio de su inmediato cumplimiento si se trata de decisión de primera instancia; en los procesos de única, procede el recurso de reposición…”

“…Para los efectos propios de la consulta, el funcionario remitirá de inmediato el proceso al superior, previa comunicación de la decisión al afectado…”

“…Recibido el expediente, el superior dispondrá que permanezca en secretaría por el término de tres días, durante los cuales el disciplinado podrá presentar alegaciones en su favor, acompañadas de las pruebas en que las sustente. Vencido dicho término, se decidirá dentro de los diez días siguientes…”

“…Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión provisional deberá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia…”

“…PARÁGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el investigado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia...”

De la norma transcrita surgen varios presupuestos en orden a que opere la medida de suspensión provisional a saber:

1- Que se trate de faltas calificadas como gravísimas o graves (negritas fuera de texto).

2- Que se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia del funcionario en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia en el trámite de la investigación o

3- Permita que continúe cometiendo la falta o la reitere

En cuanto a la exigencia establecida en el artículo 157 de la ley 734 de 2002, en el sentido de que las faltas por las que se investiga o juzga, deban ser graves o gravísimas, resalto el alto tribunal que ella “busca circunscribir la medida respecto de conductas muy lesivas de los bienes jurídicos tutelados por el derecho disciplinario, las cuales son sancionadas con destitución, suspensión en el ejercicio del cargo, inhabilidad general o inhabilidad especial según lo dispuesto en el artículo 44 del CDU”

Corte Constitucional, Sentencia C-450 de 2003, expedientes D-4234 y D-4238 acumulados, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, 3 de junio de 2003:
“…3.  EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO NO ES DESCONOCIDO POR LA NORMA ACUSADA

3.1 La medida provisional no vulnera la presunción de inocencia.

Como lo ha dicho la Corte, el propio carácter provisional de la suspensión significa que la medida no define la responsabilidad del servidor; es una medida de prudencia disciplinaria. Por ello no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario[19], a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de  suspensión.[20]

Por tanto, dado el carácter provisional de la medida de suspensión y que en ella no se hace ninguna valoración sobre la culpabilidad del servidor, no se vulnera la presunción de inocencia.

Si bien en el cargo formulado se argumentaba principalmente el desconocimiento a la presunción de inocencia los actores adicionalmente adujeron el desconocimiento al derecho de defensa y de  contradicción.

3.2 Las garantías a la defensa y a la contradicción tampoco son desconocidas por la norma acusada

Los decretos juzgados en las sentencias C-108 de 1995 y 406 de 1995, se limitaban a señalar el tipo de proceso dentro de los que se podía ordenar la suspensión provisional y tenían por garantías, la duración de la medida limitada a 120 días y la motivación del acto administrativo que ordenara la suspensión. Posteriormente, ya dentro del primer Código Disciplinario Único, en la medida se introdujeron causales que limitaban el fin de la medida y se mantenían las mismas garantías de motivación del auto y duración limitada de la suspensión, pero por un período de hasta tres meses prorrogable por otros tres. El Código, a diferencia del Decreto Ley 407 de 1994 que guardaba silencio sobre recursos, expresamente estableció que, contra la orden de suspensión provisional, no procedía recurso alguno.

El Código Disciplinario Único vigente adopta una posición más garantista respecto del servidor disciplinado. Como ya se anotó, la norma acusada no excluye la interposición de recursos contra la medida. Por el contrario, permite el recurso de reposición y establece el grado de consulta, en los términos descritos en el apartado 1.2.21 de esta sentencia.

En consecuencia, el artículo 157 acusado no viola el debido proceso, en especial en cuanto al desconocimiento de la presunción de inocencia y de los derechos de contradicción y defensa del servidor disciplinado.

4.  LA NORMA ACUSADA NO VIOLA EL DERECHO AL BUEN NOMBRE

Los demandantes consideran, también, que la norma consagrada en  el artículo 157 del Código contraviene el artículo 15 de la Carta Política, porque viola el derecho al buen nombre. Estiman que suspender provisionalmente al servidor público disciplinado de su cargo, función o servicio público, lo expone al deterioro de su imagen y daña su buen nombre ante la sociedad, sus compañeros de trabajo y su familia.

Sobre el derecho fundamental al buen nombre, en un reciente fallo de constitucionalidad, la Corte explicó que:

“El buen nombre ha sido entendido por la jurisprudencia y por la doctrina como la reputación, o el concepto que de una persona tienen los demás y que se configura como derecho frente al detrimento que pueda sufrir como producto de expresiones ofensivas o injuriosas o informaciones falsas o tendenciosas. Este derecho de la personalidad es uno de los más valiosos elementos del patrimonio moral y social y un factor intrínseco de la dignidad humana que a cada persona debe ser reconocida tanto por el Estado, como por la sociedad.[21] El derecho al buen nombre, como expresión de la reputación o la fama que tiene una persona, se lesiona por las informaciones falsas o erróneas que se difundan sin fundamento y que distorsionan el concepto público que se tiene del individuo.[22]” [23]

Por tanto, si la suspensión provisional de un servidor público -que con su propia conducta se ha puesto en condición de ser investigado y juzgado disciplinariamente, por faltas graves o gravísimas- lleva a que la opinión que los demás tienen de él se altere, ésto es resultado de la propia conducta del servidor público y no de la actuación de un tercero que busca afectar su buen nombre divulgando información falsa o errónea. La apertura de una investigación disciplinaria y la imposición de una medida provisional no constituyen, en sí mismas, violaciones del derecho al buen nombre del investigado. El efecto de estas actuaciones legítimas del Estado sobre el concepto público que se tiene del individuo no representa una distorsión de la situación del investigado si la información divulgada refleja objetivamente la decisión de la autoridad, que no puede considerarse como un prejuzgamiento o una sanción anticipada sino como el ejercicio de las funciones disciplinarias  del Estado.

La Corte no desconoce que tanto el inicio de una investigación como la  orden de suspensión provisional pueden generar dentro del entorno inmediato del servidor disciplinado opiniones diversas, algunas de ellas negativas. El derecho al buen nombre, no impide su propia evolución, es decir, cambios y alteraciones en la imagen que se desprenden de la conducta de la persona. No obstante, esta Corporación ya ha reiterado que:

““(…) el derecho al buen nombre no es gratuito. Por su misma naturaleza exige como presupuesto indispensable el mérito, esto es, la conducta irreprochable de quien aspira a ser su titular y el reconocimiento social del mismo. En otros términos, el buen nombre se adquiere gracias al adecuado comportamiento del individuo, debidamente apreciado en sus manifestaciones externas por la colectividad”. (T- 229 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo)

5. LOS EFECTOS SOBRE LA REMUNERACIÓN DEL SERVIDOR QUE SEA SUSPENDIDO NO DESCONOCEN EL DERECHO AL TRABAJO NI EL DERECHO AL MÍNIMO VITAL

Como ya se anotó, la medida acusada tiene como fin evitar que a lo largo de la actuación disciplinaria se concrete la posibilidad de que (i) el servidor disciplinado interfiera en ella, o (ii) que éste siga atentando contra los bienes jurídicamente tutelados que originaron el proceso disciplinario en curso. 

Ahora bien, el inciso primero de la norma acusada, establece  que el servidor provisionalmente suspendido queda "sin derecho a remuneración alguna". En este punto, los demandantes consideran que la medida vulnera el derecho al mínimo vital del suspendido y de su familia y desconoce la especial protección constitucional del trabajo.

Uno de los principios mínimos fundamentales laborales que consagra el artículo 53 de la Carta Política es que la remuneración debe ser  “proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”. Este principio establece una relación entre remuneración y trabajo. De ahí que prima facie parezca razonable que quien no realiza ningún trabajo no reciba ninguna remuneración. De lo contrario, el legislador estaría permitiendo que un investigado o juzgado por falta grave o gravísima, suspendido provisionalmente de su trabajo, fuera remunerado por el Estado sin estar trabajando. Esto, en la práctica, equivaldría a concederle una licencia remunerada al servidor disciplinado. Por eso, las sentencias de esta Corporación que han abordado el tema han estimado “lógico” y “con sentido” que el suspendido lo sea “sin derecho a remuneración alguna”.

Ahora bien, el mismo artículo 53 superior que consagra la relación entre remuneración y trabajo, consagra también, como principio mínimo fundamental laboral, el carácter vital de la remuneración al incluir la “remuneración mínima vital y móvil”.

Sin embargo, el supuesto de esta garantía es que la persona esté realizando efectivamente un trabajo, dado que la remuneración se causa por el servicio público prestado. Si un servidor público no está laborando porque ha sido suspendido en aplicación de la ley y después de haberse verificado que se reúnen los requisitos legales para suspenderlo provisionalmente, entonces la Constitución no ordena que sea remunerado por el servicio público que no está prestando. La opción inversa tendría no sólo dificultades prácticas sino jurídicas. En efecto, si durante el tiempo que dure la suspensión el suspendido recibe su remuneración ordinaria y luego llegare a ser sancionado disciplinariamente con destitución, los salarios deberían ser reintegrados para evitar no solo el pago de lo no debido, sino que una persona que violó el régimen disciplinario y dejó de laborar obtenga una remuneración que manifiestamente no es proporcional ni a la cantidad ni a la calidad del trabajo.

Por eso, el legislador optó por prever que el suspendido tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir en cuatro eventos enunciados en el artículo 158 del CDU. Así, quien haya sido suspendido, pero no sea luego sancionado, recibirá su remuneración durante el lapso en que no laboró pero tenía un interés legítimo protegido a continuar trabajando. 

Ahora bien, el legislador dentro de su margen de configuración podría establecer que el servidor suspendido recibirá una suma de dinero con el fin de aliviar la carga que para dicho servidor y su familia podría significar una suspensión provisional.[24] Pero, se repite, el legislador puede tomar esta decisión, pero no está obligado por la Constitución a disponer que quien no está trabajando en todo caso reciba una remuneración equivalente a la que se le pagaría si efectivamente estuviera laborando.

Por lo anterior, no es inconstitucional que la norma establezca que la suspensión se hará sin derecho a remuneración alguna…”

Los requisitos sustanciales exigidos por el Código Disciplinario, para decretar o mantener la medida son alternativos, y no concurrentes, basta con que se encuentre plenamente acreditado uno de ellos para proceder a la medida antes señalada.

“Es posible deducir que el fin que persigue el legislador con la causal primera, es asegurarse que el proceso se adelante en correcta forma evitando que quien es investigado o juzgado pueda llegar a interferir en él valiéndose de su cargo, función o servicio, entorpeciendo así el proceso disciplinario. Las causales segunda y tercera, por su parte, están referidas, ambas, a la preocupación de que continúe o se repita la falta que originó el proceso. Estas causales salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados que hubieren sido posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado.

No basta la sospecha de que estas causales pueden llegar a presentarse. Es necesario que respecto de su ocurrencia “se evidencien serios elementos de juicio”.

Es importante, también, subrayar que la medida provisional es justificada por el propio legislador a la luz de unos fines específicos. El fin de evitar que se interfiera la investigación consulta la protección de todos los principios e intereses constitucionales desarrollados por el derecho disciplinario. El fin de evitar que la falta continúe o se reitere también apunta en esta dirección, sin que pueda interpretarse como la introducción de ideas asociadas al peligrosismo. De lo que se trata es de precaver que una conducta objetiva de la cual existen serios y evidentes elementos de juicio, se prolongue en el tiempo una vez realizada. Dicha prolongación puede tener dos modalidades: la simple continuación o la reiteración de la conducta ya realizada. No se está, entonces, ante un juicio anticipado acerca de la personalidad del servidor público investigado o juzgado disciplinariamente sino ante una facultad derivada de la valorización de elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente se le imputa.”

Ha dicho la Corte Constitucional: “La medida de suspensión provisional no se opone al reconocimiento constitucional de la presunción de inocencia; esta permanece incólume y sólo se destruye en el momento en que la decisión de fondo se determina que el inculpado es responsable disciplinariamente y se le impone la correspondiente sanción. Pero para que la suspensión resulte compatible con dicha presunción, es necesario que la respectiva decisión consulte las normas sustanciales y procesales, en cuanto a que sea expedida por funcionario competente, la autorice la naturaleza de la falta, y a la justificación, necesidad, proporcionalidad y finalidad de la medida según las circunstancias fácticas que medien en la investigación (C-004/96).

La permanencia en el cargo del Subsecretario “permite que por la misma naturaleza de la falta disciplinaria, el disciplinado continúe cometiéndola, en virtud que el servidor hoy sigue ejerciendo las funciones propias del cargo y no desaparece hasta tanto el servidor público cuestionado cese en el ejercicio de sus funciones, por lo que se hace necesario adoptar la medida cautelar de SUSPENSIÓN PROVISIONAL en el ejercicio del cargo de subsecretario , por el término de tres (3) meses, sin derecho a remuneración según lo estipulado en los incisos 1 y 2 del artículo 157 de la ley 734 de 2002”.

La ley disciplinaria comporta el direccionamiento en las relaciones de sujeción entre el Estado y los servidores públicos, y la transgresión de la misma, se traduce en la obstaculización en el cumplimiento de los fines del Estado, que debe generar la respuesta inmediata de la potestad sancionatoria para evitar que la conducta del funcionario público interfiera o sea reiterativa en los propósitos fundamentales del aparato estatal.

Es así como la suspensión provisional es un mecanismo adecuado y proporcional y es a su vez, una respuesta protectora del interés general, que evita la incursión reiterada de conductas que afectan la función pública, pues cuando las actuaciones de los servidores públicos no están en consonancia con los deberes que se le han asignado, los fines estatales dejan de cobrar importancia para priorizar el desempeño irregular de quien desarrolla la actividad pública, con lo cual se atenta contra los principios constitucionales que exigen del Estado y de sus servidores, la realización de las funciones públicas dentro del marco del bienestar general.

No es razonable, entonces, que aquellos servidores públicos que se han apartado del sendero de la responsabilidad que simboliza la actividad estatal, permanezcan en el ejercicio de sus cargos, cuando es evidente que tal permanencia, constituye una reiteración de la conducta que no tiene otro objetivo que desviar el cumplimiento de los fines del Estado o que debido a las funciones desempeñadas, posibilite la interferencia en el trámite de la investigación disciplinaria.

En mérito de lo expuesto, la jefe de la División Juridica del Senado-Grupo Control Interno Disciplinario

RESUELVE

PRIMERO: Ordenar la Suspensión Provisional del señor SAUL CRUZ BONILLA, identificado con cédula de ciudadanía No., en su condición de Subsecretario General del Senado de la República, por el termino de tres (3) meses sin derecho a remuneración, de conformidad a la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: Oficiar al nominador solicitándole dé cumplimiento a la misma de manera inmediata y envié oportunamente copia de su actuación para que haga parte del expediente.

TERCERO: Comunicar al señor SAUL CRUZ BONILLA la determinación tomada en esta providencia, advirtiéndole que contra la misma no procede recurso alguno, una vez se reintegre de su periodo vacacional. Para tal efecto, líbrense la respectiva comunicación indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia.

En caso de no pudiere notificarse personalmente, se fijara estado en los términos previstos por el artículo 295 de CGP.

CUARTO: Consultar la presente decisión con la Dirección General Administrativa del Senado de la República, para lo cual se enviara copia de las respectivas diligencias.